南财快评：养老金要全覆盖，谁来为养老融资

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周文渊（人民大学国际货币所财富管理研究室执行主任）

日前，有媒体发表了人民大学前公共管理学院院长董克用教授的文章，题为《多措并举，解决农民工养老问题》。董教授的文章指出，目前农民工的养老金月入不足两百元，而且一代农民工马上就要遭遇到养老问题，此问题会越来越严重，必须着力解决。

董教授指出了问题关键所在，即农民工能只能参加我国养老三支柱体系中的第三支柱，个人养老金，实际是远水解不了近渴。如果我们进一步去追溯这个问题，其中就是一个养老金覆盖的问题。

正如人类的进化一样，所有的制度供给都有其起源和脉络。目前在全球主权国家普遍实施的多层次养老金体系，最初起源于基于社会公平、正义和社会保障需求出发的公共养老金计划。自1889年德国颁布《老年和残疾保险法》，引入公共养老金计划开始，不论是欧洲发达国家，还是位于撒哈拉以南非洲地区的最贫穷国家，养老金计划的起点往往是公共养老金计划。一战之后，伴随着国际劳工组织的成立，各主要工业国开始依托于国际劳工组织提供的制度供给建立养老金制度，在这一阶段各国纷纷建立强制性养老保险制度，并主要覆盖劳动工人。二战后到20世纪70年代美国大滞胀期间，世界经济经历稳定增长期，凯恩斯主义兴起，各国开始实施经济的经济、就业和社会保障政策。在此阶段，建立养老金制度的国家和地区的数量快速增长，从20世纪40年代的40个增加到70年代末的164个，养老金覆盖面也从工人扩展到全体公民。

进入20世纪80年代之后，对经济滞胀的反思使得全球经济思潮急速从国家干预的凯恩斯主义转向新自由主义主张的市场化。同时，主要国家随着人口结构的变化，老龄化带来了财政支付的现实压力。为了提高养老金制度的可持续性，不少国家开始进行养老金制度的改革。改革的内容包括养老金参数设置和更根本的结构性改革。其中结构性改革的主要方向是私有化，以让个人和社会企业承担更多的责任。在推动养老金的私有化改革的过程中，世界银行和国际货币组织扮演了非常积极的作用，大力推广“智利模式”，提供贷款支持中亚、东欧和拉美国家进行养老金私有化改革。

伴随着社会人口结构的变化和经济条件的发展，中国国内的养老金体系也进入了快速变革期。经济体制的二元性和转轨过程，决定了养老体系的复杂性、多元性和脆弱性。经过二十多年的探索，中国的养老金体系初步形成了三大支柱，即包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度的基础养老保险，企业年金和职业年金、私人养老保险基金。政府还采取举措大力完善养老金制度，包括加快市场化进程，扩大第二、第三支柱；在筹资和支付机制设计上，探索采用社会统筹和个人账户相结合的结构（统账结合），创建一个混合型部分积累制，也就是“现收现付制加个人账户预筹积累制”的模式；探索实施渐进式延迟法定退休年龄。

但当前的问题在于，我们的养老金制度整体效率依然有待提升。百年未有之大变局叠加新冠疫情，在2020年中国采取超常规的企业缴纳养老、失业、工伤三项社会保险费的措施之下，国内自1997年全国企业职工基本养老保险制度统一后首次出现养老金缺口。

公共养老金赤字提前出现，变革的时间已经很紧迫。要保持整个系统的可持续性、公平性和国际竞争力，在人口老龄化逐步深化的压力之下，需要开源节流。为此，既要根据中国社会、经济的实际情况和长期增长目标，设定合理的养老金缴费率、替代率；更需要提高养老金资产运营效率，提高长期回报收益率。现收现付制下的“艾伦条件”成立的前提是公共养老金的内在回报率大于市场利率。然而，随着老龄化的加剧和潜在经济增速的下行，现收现付制下的公共养老金体系的内在回报率面临趋势性下降，养老金的收入支出将出现赤字。非常现实的问题，养老金要不断深入覆盖全民，那么谁将在未来为老龄人的养老支付提供持续的融资？

所以，从根源上来讲，养老是一个收入分配的问题。所以，回答这个问题，要看国民经济账户的要素收入分配结构。一个明显的趋势是2011年以来，中国人口抚养比拐点出现之后，国民收入分配中劳动报酬占比从47%提升到2017年的52%，同期国民储蓄率从50%下降至45%，国民消费率从50%提升到55%。其次，从年度可支配收入年度占比来看，从2016年开始企业可支配收入占比从20%上升到23%，居民可支配收入占比从59%上升到62%。从这个收入分配的结构来看，未来大力发展第三支柱私人养老市场，可以为系统降低公共养老金替代率奠定基础；另一方面，也为未来可能出现的一次性系统提升公共养老金基金规模，形成快速积累创造良好的财富基础。这正好是董教授所提及的增强第三支柱养老金的效率问题，目前看要提高三支柱的养老体系效能，增强养老金的融资能力，第三支柱的确是最方便入手之处。

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