《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2023）》发布 专家建言问题金融机构处置机制建设

6月27日，中国社会科学院国家金融与发展实验室（NIFD）、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布了《金融监管蓝皮书：中国金融监管报告（2023）》（下称“《报告》”）。会上，来自学界、监管部门和金融机构的参会代表围绕问题金融机构如何稳妥处置化险发表看法。

(资料图片仅供参考)

《报告》建议，处置问题金融机构时，要兼顾考虑维持金融体系稳定、保证关键金融功能持续性和保护利益相关者三大目标。基于国际准则和当前我国国情，在处置问题金融机构时应把握六大核心要素：一是确保速度、透明度和可预期性。快速高效的处理不仅能尽量挽回损失，还可以避免对消费者利益和金融稳定的持续性破坏。二是持续提供金融服务。要维持问题金融机构金融服务的持续开展，保证实体经济和金融体系运行的连续性。三是强化金融机构自救措施，明确处置资金来源和顺序。问题金融机构以自救为本，而后再寻求外部救助。四是明确损失分摊机制。明确风险处置中的各方职责，合理分摊处置成本。五是有效降低处置过程中的成本。采取多种方式尽量降低处置成本，尽早以最小成本达成处置目标。六是保证市场参与主体的权益。加强对市场个参与主体的权益保护，纳税人、债权人、董监高等各方的权益都应纳入考量范围之内。

国际上问题金融机构处置呈现新变化

《报告》表示，问题金融机构是指已经出现资不抵债、流动性风险、偿付性风险或为满足监管标准这几种情况中的一种或多种，运营偏离稳健状态，除非立即采取改善措施或经济援助，否则将可能面临破产、倒闭状态的金融机构。从国际经验来看，在2008年国际金融危机以后，英美等发达经济体通过立法对金融风险处置机制进行完善，包括重视所有问题金融机构的处置、明确处置主体和职责、规范监管当局的风险处置工具等三项改革措施。 

《报告》指出，尽管各经济体在处置主体上有所区别，但都选择依法以市场手段化解风险。国际经验中有一些共性优势值得学习：一是法律较完善；二是处置的市场化程度高；三是问题金融机构的认定上原则或触发条件明确；四是严格谨慎使用公共资金；五是各处置部门间职责清楚。这些经验可以成为我国问题金融机构处置方案的参考。 

不过，今年以来，国际上问题金融机构的处置也呈现出新变化。社科院学部委员、NIFD理事长李扬表示，从国际上看，今年以来，硅谷银行、第一共和银行、瑞信银行等按照宏观审慎监管标准来看的“好”银行陆续破产，给整个银行业提出了新的挑战。这些银行的风险暴露乃至破产，问题并不主要出在这些金融机构自身，监管当局疏于不当、货币政策转弯过急等，都在最近的银行业风险暴露中难辞其咎。这告诉我们，整个金融监管体系仍需进一步完善，在今后的发展中，至少需要综合考虑监管者、被监管者以及二者之间的沟通、配合等全部因素。 

对于硅谷银行的破产，人民银行研究局处长李宏瑾认为，从货币政策角度看，硅谷银行倒闭是一个非常悲剧的事件：首先，硅谷银行在出现流动性风险时，不想通过美联储贴现获得流动性支持，而是采用市场操作以满足客户提现需求，因此暴露了风险。此外，从AIT（平均通胀目标制）货币政策新框架的角度看，美联储货币政策“大起大落”并不应作为银行倒闭的主因，而是金融机构利率风险管理不到位，这也是美联储的观点。 

NIFD学术委员会秘书长程炼则表示，在复杂的约束条件下，通常意义上的“透明性”、“公平性”等问题机构处置原则并不一定是最优解。瑞士信贷以及硅谷银行破产事件的启示在于，事后危机处置不仅要考虑道德风险及相应的软预算约束问题，也要考虑安抚投资者及稳定预期的作用。

中小问题金融机构是当前处置重点

自改革开放以来，我国共经历了三轮问题金融机构的风险处置。第一轮问题金融机构的处置发生在1998年前后，问题金融机构主要包括广东国际信托、中国农村发展信托等具有国资背景的信托机构和地方信用社。第二轮问题金融机构的处置发生在2003年至2007年，问题金融机构主要是一些券商。第三轮问题金融机构的处置集中在2018年以来，以民营金融控股公司及其下属地方金融机构为主。

《报告》认为，从以上三轮处置事件来看，处置能力、处置制度和法治建设都有了极大提升，但仍存在一些问题：一是法律体系亟待完善，针对性、法规之间的衔接性都需完善；二是判定标准和判定流程有待细化，进一步细致标准可以降低沟通成本提高效率；三是处置工具的使用条件和次序尚待优化；四是公共资金使用机制仍需完善；五是地方政府在处置中的角色有待厘清。这些设计细节都需要进一步完善。

展望当前及未来一段时间，我国问题金融机构处置的“重头戏”是在中小金融机构。NIFD金融法律与金融监管研究基地主任郑联盛认为，我国对问题金融机构处置整体有效，但从当前来看，高风险中小金融机构是处置重点，特别是中小银行，并且这个问题与地方债务管理紧密相关。

李扬也认为，就国内情况而言，如何协调处置问题金融机构，如何处置它们与房地产市场、地方融资平台以及地方财政的关系等，都出现了新的情况，这些深层次的问题更值得担心。 

“从国外处置金融风险的经验来看，他们针对的是系统性重要金融机构，但我们现在面临的问题是要处置问题中小金融机构。所以国外的经验可能有用，但也不是那么有用，国内的经验教训之梳理更加重要。”中央财经大学法学院教授行邢会强称，现在需要全盘地、真正地、深入地对我国问题金融机构处置的案例逐案进行研究，通过扎实调研，系统梳理，总结出一些有规律性、普适性的处置经验，然后形成制度，能够真正的治未病，实现问题金融机构处置领域的法治化。

在问题金融机构风险处置的法律制度建设方面，中国政法大学民商经济法学院副教授苏洁澈认为，现有立法体系无法提供统一、协调化的处置思路，《企业破产法》奉行司法性风险处置的理念，而其他法律则适用行政程序处置金融机构风险。应从法制化渠道厘清行政性处置与司法性处置程序的理念。如果处置达不到法制化的标准，在进入处置程序后，市场主体无法预见会受到什么样的风险。

“总起来说，中国的问题金融机构处置要从财政、金融、社会稳定等多个角度考虑，要将保护金融消费者权益、促进金融稳定、保证社会稳定等置于最重要的地位。”李扬称。

关于问题金融机构的处置机制，《报告》提出五条政策建议：

第一，完善顶层设计，健全相关法律体系。相较欧美等主要发达经济体，我国的金融稳定法律体系尚不完善。改进方向如下：一是基于此次地方金融监管框架的调整，明确地方金融机构风险处置的主体和相关程序；二是细化明确存款保险功能定位并丰富存款保险在风险处置中的运用机制；三是进一步完善细化风险处置和司法程序之间的关系问题的描述。

第二，加强市场化处置，提高处置程序透明度，鼓励市场主体参与。当前我国仍以政府为主导进行问题金融机构的处置，应该针对不同的情况采取不同的处置方式。

第三，灵活设置风险分担方案，单独或组合使用多种风险处置工具。一方面明晰各方风险分担问题，保证各主体的利益，也要明确中央和地方的职责；另一方面增加对新工具如“新增第三方主体整体转移业务、资产和负债”和“设立过桥银行和特殊目的载体”的应用。

第四，完善问题金融机构的判定标准，明确触发条件和时限要求。为问题金融机构的认定、早期纠正、接管和关键处置环节设置触发条件和时限要求。

第五，规范公共资金的使用，完善公共资金退出机制。应明确公共资金的使用范围、程序和标准，畅通公共资金的退出渠道，从而抑制相关道德风险，提高公共资金的安全性和使用效率。此外，财政部门在公共资金的使用和退出方面应发挥重要作用，例如可以通过发行债券参与处置，实现市场化目标。同时，建议加快出台《金融稳定保障基金管理条例》，细化基金筹集、管理、使用和监督相关规定。

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