养老保险全国统筹实施路径渐明朗！中央地方共担基金缺口

今年1月1日起，企业职工基本养老保险全国统筹正式实施，这标志着我国养老保险改革迈出了最关键的一步。

“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹”是今年政府工作报告划定的养老保险三大任务之一，其他两项是“适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准”和“继续规范发展第三支柱养老保险”。

虽然《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》尚未对外公布，但近期相关部门已经陆续透露出这项改革的相关细节。

财政部3月5日提请十三届全国人大五次会议审查《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算草案报告”），提出2022年起，实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，通过建立养老保险基本要素中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制等，实施全国统筹调剂，增强基本养老保险制度的可持续性。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对第一财经表示，全国统筹以后，中央将对养老保险政策、费率待遇、经办服务、信息系统等方面统一管理，但由于我国地区之间差异太大，一步到位进行基金的统收统支并不现实。未来很长一段时间内，我国养老保险基金仍然会实行两级管理，地方要为收支平衡负责，缺口由中央和地方两级共同进行补贴。

全国统筹后地方负担更加均衡

全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成此前接受第一财经采访时表示，优化职工基本养老保险制度的关键是尽快实现这一制度从地区分割统筹向全国统筹的转变，让职工基本养老保险制度真正步入全国统一的时代，并在统一的条件下加快走向成熟、定型。

近年来，人口老龄化的加速造成了养老保险制度的赡养负担加重，地区之间人口流动使地方养老负担不均衡，疫情下的减税降费也加剧了养老保险基金的收支压力，养老保险全国统筹迫切性进一步凸显。

中国人民大学财税研究所近日发布的《中国各地区财政发展指数报告2021》提出，2008年到2020年间，我国社保基金可持续指数持续下降，人口老龄化压力对社保基金可持续性提出严峻挑战，同时，养老保险偿付地区间差异非常大，广东养老保险抚养比最低，仅为17%，养老保险基金存在大量结余；黑龙江养老保险抚养比高达79%，这意味着黑龙江每十名在职职工就需要供养近八名退休人员，近年来持续当期收不抵支。

2018年7月，我国建立实施了基金中央调剂制度，适度均衡了省际之间养老保险基金负担，迈出了全国统筹的第一步。2018~2021年，中央调剂制度实施四年间，共跨省调剂资金6000多亿元。

养老保险基金中央调剂制度为全国统筹奠定了良好的基础。财政部的数据显示，2021年，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4.5%，调剂的总规模达到了9300余亿元；重点支持收支矛盾突出省份，中西部地区和老工业基地省份净受益金额超过2100亿元。

预算草案报告显示，与2021年中央调剂制度相比，调剂规模有所增加，上解省份扩大到21个，负担更加均衡合理，各地基金当期缺口全部得到解决。

人社部养老保险司副司长亓涛近日表示，全国统筹制度实施后，将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂，用于确保养老金按时足额发放，这就在制度上解决了基金的结构性矛盾问题，困难地区的养老金发放更有保障。

建立央地责任分担机制

预算草案报告提出了企业职工基本养老保险全国统筹的“三个机制”：养老保险基本要素中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制。

第一财经了解到，“养老保险基本要素中央统一管理机制”应该是指中央统一规定一些标准，对养老保险政策、基金管理、经办服务、信息系统等方面进行统一管理，这将有利于进一步提升整体保障能力，增强制度的统一性和规范性，更好地确保养老金按时足额发放，为参保企业和参保人员提供更加方便、快捷的服务。

目前，全国统筹正在紧锣密鼓地实施中，多地陆续启动了企业养老保险数据向全国统筹系统的转移工作。

四川省人社厅近日公布了实行四川省实施全国统筹的进展情况，主要工作包括统一全省缴费政策、研究制定国家清单外四川省增发待遇项目衔接办法、完善责任分担机制和养老保险工作考核办法、压紧压实地方政府责任、研究过渡性养老金计发办法等配套政策、加强管理和经办能力建设等。

在中央和地方的责任划分上，亓涛表示，全国统筹制度实施以后，将建立中央和地方政府的支出责任分担机制，中央财政对养老保险的补助力度不会减小，保持稳定性和连续性。在此基础上，地方政府的支出责任将更加明确，各级政府的责任都将进一步压实。

华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇对第一财经表示,刚刚启动的全国统筹没有一步到位实现基金在中央层面的统收统支，这是基于养老保险制度可持续发展的客观要求与各地基本养老保险基金实际状况的巨大差异相统一而做出的政策选择。

孙永勇认为，由于基金规模庞大，从现实出发只能进行分级管理，全国统筹制度在短期内将继续实行中央提一部分资金作为调剂金，其他资金仍然留给地方管理。

杨燕绥认为，全国统筹不等于所有缺口都由中央财政承担，中央财政支持会保持稳定性和连续性。一方面全国统筹后资金实现了全国一盘棋，补缺口的责任也会全国调剂，比如广东年轻人多、结余多，就要多做贡献，另一方面全国统筹方案也会制定各级财政缺口分担的机制。

地方在实现省级统筹的过程已经探索出了多种符合地方情况的分级分担资金缺口的做法，其核心就是强化地方政府支出责任，通过相关激励和约束机制设计，激发地方政府责任，确保基本养老金按时足额发放。比如广东省对缺口进行了分类，根据扩面任务完成的情况来决定省级财政补贴力度；江苏省制定了鼓励超额完成收入计划，对各地超额完成当年基金收入计划部分，可用以冲减下一年度一般性缺口地方政府分担部分。

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